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推行政府購買服務(wù)是全面深化改革的重要舉措，對轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)、創(chuàng)新社會治理、加快建立現(xiàn)代財政制度具有重要意義。
根據(jù)我國現(xiàn)行政策規(guī)定，政府購買服務(wù)，是指政府按照一定的方式和程序，把屬于政府職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，交由符合條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等向其支付費用的行為。政府購買服務(wù)是一種契約化的公共服務(wù)提供方式，具有權(quán)責(zé)清晰、結(jié)果導(dǎo)向、靈活高效等特點。
20世紀70年代以來，西方主要發(fā)達國家興起了一場以新公共管理為標(biāo)志的行政改革運動，這場運動起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭等英語國家，并逐步擴展到其他發(fā)達國家乃至全世界。新公共管理改革的一個重要措施，就是推行政府購買服務(wù)，通過發(fā)揮市場機制作用，將政府的一部分公共服務(wù)事務(wù)外包給社會組織、企業(yè)等社會力量承擔(dān)，并明確約定政府和社會力量雙方的權(quán)利義務(wù)。
我國的政府購買服務(wù)實踐也經(jīng)歷了一個探索過程。上世紀90年代，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，上海、深圳、杭州、成都、無錫等地率先探索政府向社會力量購買服務(wù)，并取得一定成效。黨的十八大明確提出要改進政府提供公共服務(wù)方式，十八屆三中全會《決定》明確提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。國務(wù)院大力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，對轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）對政府購買服務(wù)改革工作作了專門部署，明確了這項工作的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和總體要求。因此，推廣政府購買服務(wù)，是黨中央、國務(wù)院從全局和戰(zhàn)略高度做出的重要決策部署，是全面深化改革的一項重要舉措。
政府購買服務(wù)是政府公共服務(wù)提供方式的重大創(chuàng)新。改革開放以來，我國公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進，公共服務(wù)提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。同時，與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要政府進一步強化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動員社會力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。推廣政府購買服務(wù)，是我國加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力的必然要求，是加快推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、更好滿足人民公共服務(wù)需求的重要途徑，是加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切需要，也是加快建立現(xiàn)代財政制度、全面提高財政支出績效的重要內(nèi)容。
政府購買服務(wù)是政府以契約化方式將公共服務(wù)生產(chǎn)交給社會力量承擔(dān)，通過競爭機制促進提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。因此，政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務(wù)方式，是對政府職能的轉(zhuǎn)變。堅持轉(zhuǎn)變政府職能，就是明確政府在公共服務(wù)提供中的職能應(yīng)該是“掌舵”，即組織公共服務(wù)的生產(chǎn)，并不需要親自去“劃槳”，即不需要自己直接生產(chǎn)所有的公共服務(wù)，而是將適合通過市場化方式提供的公共服務(wù)交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)。
目前，推進和規(guī)范政府購買服務(wù)改革的主要政策依據(jù)包括：
(十)財政部 民政部關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知（財綜〔2014〕87號）
(十一)財政部關(guān)于做好行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知（試行）（財綜〔2015〕73號）
(十二)財政部 中央編辦關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見（財綜〔2016〕53號）
(十三)財政部 民政部關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見（財綜〔2016〕54號）
(十四)財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財預(yù)〔2017〕87號）
(十五)財政部關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見（財綜〔2018〕42號）
一是積極穩(wěn)妥，有序?qū)嵤?。從實際出發(fā)，準確把握社會公共服務(wù)需求，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，探索多種有效方式，有序引導(dǎo)社會力量參與服務(wù)供給，形成改善公共服務(wù)的合力。
二是科學(xué)安排，講求績效。堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，政府購買服務(wù)資金應(yīng)當(dāng)從既有政府預(yù)算中安排，突出公共性和公益性，重點考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關(guān)、有利于轉(zhuǎn)變政府職能的領(lǐng)域和項目，實施全過程績效管理，切實提高財政資金使用效率。
三是公開擇優(yōu)，以事定費。按照公開、公平、公正原則，堅持費隨事轉(zhuǎn)，通過公平競爭擇優(yōu)確定政府購買服務(wù)的承接主體，建立優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調(diào)整機制。
四是改革創(chuàng)新，完善機制。堅持與事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革、社會組織培育發(fā)展相銜接，推進政事、政社分開，放寬市場準入，凡是社會能辦好的，都交給社會力量承擔(dān)，不斷完善政府購買服務(wù)體制機制。
國辦發(fā)〔2013〕96號文件對政府購買服務(wù)改革的工作機制作了明確要求。推行政府購買服務(wù)，要按照政府主導(dǎo)、部門負責(zé)、社會參與、共同監(jiān)督的要求，確保工作規(guī)范有序開展。地方各級人民政府可根據(jù)本地區(qū)實際情況，建立“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督部門保障”的工作機制，擬定購買服務(wù)目錄，確定購買服務(wù)計劃，指導(dǎo)監(jiān)督購買服務(wù)工作。相關(guān)職能部門要加強協(xié)調(diào)溝通，做到各負其責(zé)、齊抓共管。
國務(wù)院于2016年6月成立政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在財政部。政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組是國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府購買服務(wù)改革，組織擬訂政府購買服務(wù)改革重要政策措施，指導(dǎo)各地方、各部門制定改革方案、明確改革目標(biāo)任務(wù)、推進改革工作，研究解決跨部門、跨領(lǐng)域的改革重點難點問題，督促檢查重要改革事項落實情況。
政府購買服務(wù)項目中，政府根據(jù)服務(wù)機構(gòu)特定時期內(nèi)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付費用，在管理上更加注重績效和結(jié)果導(dǎo)向。為了鼓勵公共服務(wù)供給，政府可以對提供公共服務(wù)的機構(gòu)進行補助。政府補助通常附有一定的條件要求，可由服務(wù)機構(gòu)經(jīng)法定程序申請取得，但這些條件要求未必與服務(wù)產(chǎn)出數(shù)量直接掛鉤。
政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，政府采購制度是財政支出管理的基本制度，政府購買服務(wù)是政府采購法律框架體系下，推動公共服務(wù)體系建設(shè)、創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式的改革舉措。政府購買服務(wù)項目屬于集中采購目錄以內(nèi)或采購限額標(biāo)準以上的，在選擇承接主體環(huán)節(jié)，應(yīng)按照政府采購法規(guī)定的有關(guān)采購方式執(zhí)行。
政府購買服務(wù)是一項綜合性改革，主要政策目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。政府采購制度旨在規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)；從制度體系看，包括對采購需求確定、交易管理、采購程序、履約驗收、信息公開、政策功能等管理的一系列制度規(guī)范。
政府采購的主體比政府購買服務(wù)的購買主體范圍更大。政府購買服務(wù)強調(diào)購買主體要承擔(dān)行政管理職能，所以購買主體主要是各級政府機關(guān)及其職能部門。政府采購主體包括各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。
實施政府購買服務(wù)，購買主體應(yīng)當(dāng)按照政府采購法及其實施條例的有關(guān)規(guī)定，采取政府采購方式確定承接主體；對于憑單制政府購買服務(wù)項目，從采購需求的特殊性，推進改革、創(chuàng)新服務(wù)提供方式角度，可采用簡化采購流程確定承接主體。
一是均以轉(zhuǎn)變政府職能、動員社會力量、改善公共服務(wù)為目標(biāo)，旨在解決政府直接提供公共服務(wù)模式存在的服務(wù)短缺和低效問題。二是均采取引入社會力量參與，形成競爭機制和多元互動治理模式。三是政府與市場主體之間關(guān)系均為基于合同等契約化方式建立的法律關(guān)系。
政府購買服務(wù)項目中的服務(wù)是指狹義的、無形的服務(wù)，以即時生產(chǎn)、即時消費為主要特征。PPP項目的主要內(nèi)容是有形的公共工程建設(shè)及（或）運營。
我國目前的PPP項目大致分為兩種情況。比較常見的情況是，政府方與社會資本方合作通過建設(shè)并運營公共工程來提供公共服務(wù)，項目直接涉及新供給能力的創(chuàng)造，所提供服務(wù)直接依賴公共工程作為載體。還有一種情況是，政府方將現(xiàn)有公共工程項目交由社會資本方運營，以求提高運營效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量。在這兩種情況中，公共服務(wù)提供直接依賴特定公共工程建設(shè)及（或）運營，相關(guān)合同則對其作出明確規(guī)定。
在政府購買服務(wù)項目中，政府直接向具有服務(wù)提供能力的社會力量或事業(yè)單位購買服務(wù)，服務(wù)提供實行結(jié)果導(dǎo)向管理，購買合同本身不涉及是否進行相關(guān)公共工程建設(shè)，承接主體以其現(xiàn)有服務(wù)能力作為承接項目的條件和競爭力。例如，政府向養(yǎng)老院購買養(yǎng)老服務(wù)，向?qū)W校購買教育服務(wù)，向演藝機構(gòu)購買公益演出服務(wù)等，并不需要去建設(shè)養(yǎng)老院、學(xué)校或劇院，而這通常是PPP項目提供相關(guān)公共服務(wù)必須要做的事情。
實施政府購買服務(wù)項目，政府負有支出責(zé)任，通過以預(yù)算資金支付服務(wù)費用的方式向承接主體購買服務(wù)，遵循先有預(yù)算、后購買服務(wù)的原則，對政府購買服務(wù)支出占年度財政支出的比例不作限制。
在PPP項目中，政府通過使用者付費、政府付費和可行性缺口補助（政府與使用者共同付費）等方式向社會資本支付對價，雙方合作提供公共服務(wù)。PPP項目遵循“ 先采購后預(yù)算”的原則，先通過公開競爭性方式選擇社會資本方，再將合同約定中的政府支出事項納入中長期財政規(guī)劃和年度預(yù)算安排。政府在PPP項目中的支出事項通常包括股權(quán)投入、運營補貼、風(fēng)險分擔(dān)、配套投入等。按照現(xiàn)行規(guī)定，本級政府每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
來源：財政部綜合司、《中國財政》
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